Transformation numérique : enfin, un débat constructif !

Il s’est passé quelque chose dans la campagne électorale québécoise, entre le 31 août et le 4 septembre, sur lequel je tenais à revenir : quatre partis ont abordé l’efficacité de l’État sous l’angle de la transformation numérique.

La première ministre sortante a présenté un plan en quatre actions et, dès le lendemain, Ottawa a lancé Digital Transformation Canada, avec un ancien directeur financier de Google à sa tête. Pour quelqu’un qui, dans ses deux dernières chroniques, se désolait qu’on discute d’intelligence artificielle avant même de disposer de tableaux de bord adéquats, c’était une bonne semaine. On parle de numérique, de mutualisation et même de souveraineté. Il faut néanmoins examiner ce qui a été dit — et surtout ce qui ne l’a pas été. Car derrière ces annonces se profile un paradigme qui explique une bonne partie de nos déboires en matière de transformation numérique.

« (…) on a beau changer de parti, on ne change pas de lunettes. »

Commençons par les propositions des partis en campagne. Le Parti québécois promet la création d’un secrétariat à l’efficacité gouvernementale et à l’allègement réglementaire, rattaché au Conseil du trésor, ainsi qu’une réduction de 2,5 % de la masse salariale du secteur public. Le Parti conservateur propose lui aussi une entité consacrée à l’efficacité, placée sous la responsabilité du Conseil du trésor, et souhaite abolir 20 000 postes en cinq ans tout en réduisant de 30 % le fardeau réglementaire des entreprises. De son côté, le Parti libéral veut créer une équipe nommée « Efficacité Québec » afin de simplifier la vie des PME. Québec solidaire en fin de peloton n’a pas fait de déclaration en la matière. Puis la première ministre a mis sur la table le projet de bâtir une équipe tactique relevant d’elle-même, responsable de la transformation numérique et de l’efficacité de l’État, la mise en concurrence du public et du privé, un programme de départs hâtifs pour 2 900 postes et, sous le titre « en finir avec le fax », le regroupement des ressources informatiques dans un seul organisme.

Vous aurez remarqué ce que ces annonces ont en commun. Elles parlent toutes de structures, d’effectifs et de réglementation. Elles sont toutes chiffrées en dollars, en postes ou en jours. Et, à l’exception de la proposition du parti de Christine Fréchette, elles sont toutes rattachées au Conseil du trésor, c’est-à-dire à la fonction budgétaire de l’État.

Autrement dit, les partis ont repris, presque mot pour mot, la grammaire du chantier d’efficacité que le gouvernement mène depuis 2022 : réduction de la part des fonctions administratives de 16,7 % à 12 %, économies annuelles d’un milliard de dollars et douze projets de réorganisation. Ce n’est pas nécessairement un reproche. C’est d’abord un constat : on a beau changer de parti, on ne change pas de lunettes. Ce sont celles du New Public Management (NPM), un paradigme aujourd’hui dépassé à l’ère numérique.

Permettez-moi un détour, car ce paradigme explique tout le reste. Le NPM est né dans les années 1980, notamment au Royaume-Uni de Margaret Thatcher et en Nouvelle-Zélande. Christopher Hood lui a donné son nom en 1991 dans un article devenu célèbre. L’idée est simple : l’État doit être géré comme une entreprise.

On découpe l’administration en unités, on établit des cibles chiffrées, on mesure les résultats, on met les services en concurrence, on récompense les gestionnaires qui atteignent leurs objectifs et on confie au privé ce qu’il pourrait accomplir à moindre coût. Osborne et Gaebler en ont fait un livre à succès en 1992, Reinventing Government, et les gouvernements du monde entier, y compris celui du Québec, en ont fait leur doctrine. Notre Loi sur l’administration publique de 2000, avec sa gestion axée sur les résultats, ses plans stratégiques et ses mécanismes de reddition de comptes, en est l’héritière directe. Les tableaux de bord de performance, l’imputabilité des hauts fonctionnaires et les cibles d’effectifs relèvent tous du NPM — et même d’un NPM correctement appliqué.

Le problème, c’est que le NPM a été conçu pour un État de papier. Il suppose que chaque ministère constitue une unité autonome dont on peut mesurer séparément la production, comme celle d’une usine. Or, c’est précisément ce que le numérique rend impossible. Un service en ligne peut traverser dix ministères; une donnée saisie à un endroit peut être utilisée ailleurs; une plateforme mutualisée n’appartient à personne et à tout le monde à la fois.

Dès 2006, Patrick Dunleavy et Helen Margetts, de la London School of Economics, ont publié un article au titre sans équivoque : New Public Management Is Dead — Long Live Digital-Era Governance. Leur diagnostic était le suivant : la fragmentation encouragée par le NPM — chaque unité ayant ses propres cibles, systèmes et contrats — empêche précisément l’État de tirer pleinement parti du numérique.

Ils proposaient trois mouvements inverses : réintégrer ce qui avait été morcelé, organiser les services autour des besoins de la population plutôt qu’autour des structures administratives et faire du numérique le cœur de l’organisation plutôt qu’un simple service de soutien.

« Un gouvernement qui sous-traite tout ce qui touche au numérique perd, année après année, sa capacité à comprendre ce qu’il achète. »

Vingt ans plus tard, SAAQclic constitue une démonstration grandeur nature de ce qu’ils annonçaient : un projet géré selon les règles du NPM, avec un fournisseur, un contrat, une date de livraison et une reddition de comptes, au sein d’un État qui ne possédait pas les capacités nécessaires pour le piloter adéquatement.

C’est ici que le mot « capacité » prend tout son sens. Le concept nous vient de la stratégie d’entreprise. David Teece a montré en 2007 que ce qui distingue les organisations capables de durer, ce ne sont pas seulement leurs actifs, mais leurs capacités dynamiques : leur aptitude à détecter les changements, à saisir les occasions et à se reconfigurer.

Rainer Kattel et Ville Takala, de l’institut londonien dirigé par Mariana Mazzucato, ont transposé cette idée à l’État en 2021. Un gouvernement qui sous-traite tout ce qui touche au numérique perd, année après année, sa capacité à comprendre ce qu’il achète. Il finit par ne plus être en mesure de choisir adéquatement ses solutions ni de corriger leur trajectoire. Les chercheurs appellent ce phénomène « l’évidement de l’État ».

Pensons à la « grande toile » d’ententes décrite par la ministre le mois dernier : Microsoft, Amazon, Anthropic, Cohere, Mistral et CGI. Chacune de ces ententes est peut-être justifiée, mais aucune annonce ne précise ce que l’État apprend à accomplir lui-même en cours de route. Le NPM comptabilise ce qu’on économise. La gouvernance de l’ère numérique mesure ce qu’on sait faire.

Reste la question de la mesure, parce que ce qu’on ne mesure pas n’existe pas pour ceux qui décident. Le NPM mesure l’atteinte de cibles que chaque organisation s’est fixées. C’est pour cela que le tableau de bord de la performance donne 83 % aux ministères et 89 % au Secrétariat du Conseil du trésor, au moment même où sa présidente juge la part administrative de l’État excessive : les deux constats sont justes, mais ils ne mesurent pas la même chose. Mark Moore, à Harvard, a proposé dès 1995 une autre boussole, la valeur publique : ce que le citoyen gagne réellement, mesuré à l’usage, et non ce que l’administration a livré ou dépensé. Et John Elkington, en 1997, a ajouté ce que le numérique nous oblige aujourd’hui à prendre au sérieux : une organisation ne rend pas seulement des comptes financiers, mais aussi des comptes sur ce qu’elle laisse derrière elle, socialement et matériellement. Appliqué à l’État numérique, cela veut dire mesurer la dette technologique qu’on accumule, les compétences qu’on perd ou qu’on garde, les données qu’on héberge et chez qui, ainsi que la valeur que le citoyen retire de chaque service. Aucune plateforme électorale ne propose une telle mesure. Le tableau de bord n’en contient aucun indicateur. Un ministère peut donc être vert à 90 % tout en numérisant des formulaires en PDF.

Voilà pourquoi je dis que nous sommes déjà dans le post-NPM, que nous le voulions ou non. Ce n’est pas une mode universitaire. C’est le constat que l’outillage de mesure et de gestion hérité des années 1980 ne voit pas ce qui compte dans un État numérique : les capacités, l’interdépendance des systèmes, la donnée comme actif, le temps long. Les annonces de la semaine se placent toutes, à des degrés divers, dans l’ancien cadre. Celle qui s’en rapproche le plus est celle de la première ministre, qui parle de mutualiser les systèmes et de reprendre le contrôle des projets. Mais mutualiser sans mesurer les capacités, c’est encore du NPM avec un meilleur vocabulaire.

Et puis il y a Ottawa. Digital Transformation Canada fusionne Services partagés Canada et certaines fonctions du Conseil du Trésor fédéral pour réduire les dédoublements, mutualiser les outils et soutenir les entreprises technologiques canadiennes. Le nom dit tout : numérique, transformation et un financier pour diriger. Ni le mot « durable » ni l’expression « valeur publique » n’y figurent. Je ne préjuge pas de ce que fera son chef de la direction, Patrick Pichette, ancien dirigeant de Google et de Bell.

C’est ici que la durabilité entre en scène, et pas comme un supplément d’âme. Une transformation numérique durable, c’est celle qui laisse l’État plus capable après qu’avant : qui traite la donnée comme un actif et non comme un sous-produit, qui garde à l’interne les compétences nécessaires pour absorber sa dette technologique, qui héberge ses systèmes en sachant pourquoi, qui mesure ce que le citoyen y gagne et non seulement ce que le Conseil du trésor y économise. Rien de cela n’est incompatible avec l’efficacité. C’est même sa condition, si l’on veut que les économies d’aujourd’hui ne deviennent pas les fiascos de demain.

Alors oui, on commence à jaser de transformation numérique de manière constructive. Le plan de la première ministre parle de mutualiser les systèmes et de reprendre le contrôle des projets, ce qui témoigne d’une leçon bien tirée de la commission Gallant. Ottawa parle de souveraineté. Les partis parlent d’efficacité. Il manque encore un pont entre ces conversations : une instance où ceux qui comptent les dollars et ceux qui bâtissent les systèmes travaillent à la même table, avec une définition commune de ce qu’est un État qui livre. Le prochain gouvernement, quel qu’il soit, héritera des deux trajectoires. La question que je vous invite à poser aux candidats d’ici le 5 octobre est simple : quand vous parlez d’efficacité, qui mesure quoi, comment et pour qui?

SAAQclic, Gallant et nous : rendre durable la transformation numérique